Los gastos de inteligencia son los que más atención reciben cuando se habla sobre las partidas secretas. En los EE. UU. el análisis del presupuesto de inteligencia constituye un aspecto fundamental para el ejercicio de control por parte del Congreso. Además de estos gastos que tienen carácter clasificado se deben considerar los programas de acceso especial no relativos a inteligencia. La totalidad se conoce como el "presupuesto en negro" (black budget).
Es sumamente ilustrativo precisar la forma en que el presupuesto de inteligencia estadounidense es estudiado por los legisladores.23 Aunque debe quedar claro que las circunstancias de dicho país son únicas y por lo tanto no extrapolables a nuestra realidad, su experiencia puede ser de interés para las incipientes prácticas que se están desarrollando en la Argentina.
Las comisiones legislativas que tienen jurisdicción en las diversas porciones constitutivas del presupuesto de inteligencia son las siguientes: Inteligencia; Defensa; Relaciones Exteriores; Justicia; tanto las del Senado como de la Cámara de Representantes. Desde luego, también tienen responsabilidad las comisiones vinculadas al presupuesto.
Esta múltiple responsabilidad está dada por la naturaleza interdepartamental del presupuesto de inteligencia, en donde confluyen no sólo la CIA y la Oficina del Director de Inteligencia Central, sino también el Departamento de Defensa con sus organismos y actividades de inteligencia para la defensa, y los Departamentos de Estado, de Justicia, del Tesoro y de Energía, cada uno de los cuales incluye organismos, elementos y/o actividades de inteligencia o contrainteligencia. Tanto la presentación del presupuesto remitido por el Presidente, las leyes de autorización presupuestaria como las leyes de apropiación del mismo contienen información presupuestaria detallada la cual aparece, en cada caso, en forma de anexos con clasificación de secreto.
El presupuesto general remitido por el presidente estadounidense al Congreso contiene, en su porción dedicada a la inteligencia, varios documentos preparados por el Ejecutivo:
El sustento legal para el ejercicio del control presupuestario en materia de inteligencia está dado por el apartado denominado Presupuesto de las Actividades de Inteligencia contenido en el Título V del Acta de Seguridad Nacional. Su artículo 504, inciso "a" estipula lo siguiente:
"Los fondos asignados disponibles para una agencia de inteligencia pueden ser gastados para una actividad de inteligencia o relativa a inteligencia sólo si...dichos fondos han sido específi-camente autorizados por el Congreso a ser utilizados para dichas actividades".
Legislación aprobada en agosto de 1991 incorporó al apartado del Acta mencionada precedentemente mayores precisiones al respecto. El nuevo inciso "d" precisaba:
"(1) Excepto que sea contemplado específicamente por ley, fondos disponibles para una agencia de inteligencia que no sean fondos asignados pueden ser gastados para una actividad de inteligencia o relativa a inteligencia sólo si dichos fondos son utilizados para actividades informadas a las comisiones parlamentarias correspondientes según procedimientos que identifique
Con este inciso se habilita el ejercicio del control legislativo también sobre los fondos que pudieran provenir de terceros o como producto de las actividades de inteligencia. Obviamente ésta es una consecuencia legislativa del affaire Iran-contras.
Las resoluciones legislativas que dieron nacimiento a las dos comisiones de inteligencia del Congreso también incluyen letra específica sobre sus responsabilidades en cuanto al presupuesto.24
El análisis de los documentos remitidos por el Presidente a las comisiones antes citadas da como resultado el proyecto de ley anual de autorización del presupuesto de inteligencia. Una gran porción del mismo es de carácter clasificado. Esta constituye la instancia legislativa que trata exclusivamente y en detalle el presupuesto de inteligencia, siendo a su vez el instrumento mediante el cual el legislativo estadounidense ejerce su potestad legal de supervisión y control sobre los gastos secretos. El mismo permite a los legisladores de las comisiones con responsabilidades en el tema, un profundo compromiso en cuanto a autorizaciones presupuestarias en la materia. Se trata así de asegurar el uso apropiado y eficiente de los fondos públicos involucrados.
Sólo dos items del presupuesto de inteligencia son publicados anualmente. Se trata de los fondos destinados al Staff de la Comunidad de Inteligencia y al Sistema de Retiros y Pensiones de la CIA. Entre 1980 y 1986 también fue público el monto asignado a las actividades de contrainteligencia del FBI. (ver Cuadro D.)
Un ejemplo concreto del papel del Congreso en esta materia es la aprobación de un mecanismo para la transferencia de fondos dentro del programa NFIP (Programa Nacional de Inteligencia Externa). El artículo 104 inciso d. del Acta de Organización de Inteligencia de 1992 -una ley de octubre de dicho año que reestructura y reorganiza una sustancial parte del sistema de inteligencia- establece que:
"el Director de Inteligencia Central, con la aprobación de la Oficina de Administración y Presupuesto, puede transferir fondos asignados de un programa a otro, ambos incluídos en el Programa Nacional de Inteligencia Externa...".
El mismo artículo determina que:
"toda transferencia de fondos conforme a este inciso se llevará a cabo de acuerdo a los procesos existentes aplicables a las notificaciones de repro-gramación para las comisiones legislativas correspondientes. Toda transferencia propuesta que se notifica a las comisiones legislativas correspondientes deberá ser acompañada por un informe que explique la naturaleza de la transferencia propuesta y la manera en que satisface los requisitos de este inciso. Además, la Comisión Selecta de Inteligencia del Senado y la Comisión Selecta Permanente de Inteligencia de la Cámara de Representantes deberán ser notificadas en forma inmediata de toda transferencia de fondos realizada conforme a este inciso en todo caso en que la transferencia, de otro modo, hubiera requerido una notificación de reprogramación conforme a los procesos vigentes a la fecha de este artículo."
Otro ejemplo, surgido con motivo de la discusión por el presupuesto del ejercicio fiscal 1994, es una discrepancia entre las dos comisiones de inteligencia. En efecto, la comisión de la Cámara de Representantes no le asignó presupuesto a una agencia de inteligencia especializada -Oficina Central de Imágenes-. Con esta postura discrepó abiertamente la Comisión sobre Fuerzas Armadas de la misma Cámara y también la Comisión de Inteligencia del Senado. Esta última incluyó una partida dentro del presupuesto de inteligencia para la agencia en cuestión. Este debate es público, sin embargo, los montos asignados son secretos, aunque pueden ser estimados.
Vale la pena consignar también los conceptos vertidos por un especialista con motivo de un análisis sobre el presupuesto secreto de Defensa para el año 1994: "Debido a que el acceso a los "programas en negro" está severamente restringido, los mismos están sujetos a una menor atención por el Departamento de Defensa y por el Congreso de la que reciben los programas no secretos. Esta falta de control ha generado problemas de performance e incremento de costos en un número de programas secretos durante los últimos años, llevando a que algunos miembros del Congreso a sostener que las políticas de clasificación de secreto del Pentágono deberían ser reformuladas, y que el gasto en programas secretos debería ser reducido más."25
Según un especialista en política espacial, contrariamente a lo que se solía creer, los presupuestos de la NRO (Oficina Nacional de Reconocimiento), NSA (Agencia de Seguridad Nacional) y DIA (Agencia de Inteligencia para la Defensa) aparecen presentados en el presupuesto anual del Departamento de Defensa y resulta posible deducirlos: "Simple aritmética revela los presupuestos de estas agencias de inteligencia con un margen de error de tal vez un 10%, unos pocos cientos de millones de dólares."26
La publicación mencionada preceden-temente buceaba en los diversos programas de los varios componentes del presupuesto de defensa. El autor deducía así que para 1993, el NRO requirió aproximadamente 7 mil millones de dólares, la NSA contaba con 3,9 mil millones, de los cuales 1,3 mil millones se invertirían en investigación y desarrollo y 2 mil millones en operaciones, y la DIA con 600 millones, destinándose 450 millones para operaciones.
En noviembre de 1994 producto de una aparente infidencia de la Casa Blanca, se conoció que el presupuesto de los servicios secretos estadounidenses rondaba efectivamente los u$s 28 mil millones, de los cuales 13,2 mil millones estaban destinados a las varias agencias de inteligencia del Departamento de Defensa.27
El representante demócrata Dan Glickman, presidente de la Comisión de Inteligencia de la Cámara de Representantes, elevó un proyecto para hacer público el presupuesto de inteligencia, que no fue aprobado en la Cámara.
Dadas las dificultades que impone el secreto para el correcto control por el Ejecutivo como por el Congreso, en los últimos años se desplegaron iniciativas gubernamentales para replantear las políticas de clasificación de seguridad con el fin de favorecer una mayor apertura. La Orden Ejecutiva 12.959 que entró en vigor en Octubre de 1995, establece la descalificación automática de la información sobre seguridad nacional. Mediante el nuevo sistema se permite la clasificación de seguridad al presupuesto sólo en los casos en que sea posible identificar o describir el perjuicio que resultaría al ser revelado.28
En definitiva, lejos de ser un trámite sencillo, el análisis de los gastos secretos involucran a un gran número de legisladores y de pasos, que hacen del mismo una tarea de significativa envergadura. Con seguridad se pueden desarrollar otras formas más sencillas para lograr el mismo objetivo sin que por ello se afecte la responsabilidad que le cabe al Congreso en materia de control y supervisión.
Distinto es el esquema que en esta materia está en vigor en Alemania Federal. En efecto, en lo atinente a los gastos de inteligencia, el Parlamento alemán cuenta con una subcomisión presupuestaria para la autorización del presupuesto de inteligencia, perteneciente a la Comisión de Presupuesto del Bundestag. La misma está integrada por cinco diputados federales representativos de las corrientes políticas principales. Su responsabilidad primaria es debatir el presupuesto de los programas propuestos para cada año presupuestario, incluyendo las estimaciones correspondientes a los tres organismos de inteligencia: el Servicio Federal de Inteligencia Exterior (Bundesnachrichtendienst -BND), la Oficina Federal de Protección de la Constitución (Bundesamt fur Verfassungsschutz -BfV, a cargo de contrainteligencia), y el Servicio de Inteligencia Militar (Militarischer Abschrimdienst -MAD), dependientes de la Cancillería Federal, Ministerio del Interior y Ministerio de Defensa respectivamente. Es de destacar que esta es la única instancia legislativa en donde se debate y eventualmente se aprueba el presupuesto de inteligencia.
El Tribunal Federal de Cuentas (Bun-desrechnungshof) también tiene responsabilidad en la materia. En su calidad de cuerpo legislativo independiente y no vinculado al Ejecutivo, fiscaliza el presupuesto de inteligencia, información que luego es entregada únicamente a la subcomisión presupuestaria antes mencionada. A diferencia de los Estados Unidos, en donde en las comisiones de inteligencia se analizan tanto las actividades como el presupuesto, Alemania tiene esas funciones repartidas en comisiones diferentes. Además de la subcomisión ya mencionada, el Parlamento cuenta con una comisión específica para las actividades de inteligencia, y una comisión y subcomisión, ambas dedicadas a la investigación y autorización de las interceptaciones telefónicas y postales que realicen los organismos de inteligencia. Esta última actividad de control parlamentario surge de un mandato específico contenido en el artículo 10 de la Constitución alemana.
A raíz del escándalo sobre la presunta participación del gobierno español en las actividades de los GAL (grupos antiterroristas de liberación), desde la oposición el Partido Popular propició la creación de una comisión investigadora sobre el uso de los fondos reservados. La iniciativa no prosperó debido a la negativa de la coalición oficialista liderada por el PSOE.29
La polémica sobre la utilización de fondos reservados promovió que en abril de 1995 el Tribunal Supremo español ordenara una investigación sobre el Vicepresidente para determinar si hubo manejos irregulares de los mismos.30 Más recientemente, la Justicia abrió una causa por presunta malversación de caudales públicos provenientes de gastos reservados en donde se encuentra acusado un ex ministro de Interior - José Luis Corcuera-, un ex secretario de Estado para la Seguridad y un ex director general para la seguridad del Estado.31
Como consecuencia de la ventilación de estas situaciones, el Parlamento de España ha creado una comisión legislativa para controlar los "gastos reservados" los cuales sólo estarán destinados para defensa y seguridad del Estado.
Un significativo episodio ocurrido en las más altas esferas del Gobierno del Ecuador involucra el uso discrecional de fondos reservados. Según las crónicas periodísticas, el renunciante vicepresidente Alberto Dahik, acusado de malversación, no pudo justificar ante la Corte la desviación de fondos reservados para uso personal. La huida del ex-funcionario a Costa Rica cuando la Corte había ordenado su procesamiento y prisión preventiva, agrega un nota escandalosa al cuadro; el Congreso le acepta la renuncia a la vicepresidencia en ausencia.
El Presidente Durán Ballén dictó un decreto que permite no revelar los, a partir de ello, secretos microfilmes que contienen los registros de las cuentas reservadas de la vicepresidencia.
En una entrevista concedida a un matutino argentino, el Presidente de la Corte Suprema ecuatoriana, Dr. Carlos Solórzano, se explayaba sobre la controversia. El magistrado expresaba su esperanza en cuanto a que el presidente Durán Ballén firmase un decreto para modificar la condición de secreto de Estado conferida a los microfilmes "..y se permita una investigación total". Al señalár-sele que el argumento gubernamental se sustentaba en que de revelarse el destino de los fondos reservados se violaba la ley, el Dr. Solórzano dijo: "Ese criterio no es tan exacto. Para eso está precisamente la discre-cionalidad del juez, para acceder a documentos reservados y establecer lo que realmente es reservado -y no introducirlo en el expediente porque en ese momento se convertiría en público- y lo que se puede revelar. Ese será mi deber cuando pueda ver los microfilms: comprobar qué gastos fueron destinados a la seguridad interna o externa del país (que son reservados) y qué gastos se destinaron a otros fines."
Sobre las normas que regulan los gastos reservados el Dr. Solórzano dijo: "Aquí no hay una ley muy exacta. Ha habido leyes muy antiguas, instructivos, reglamentos..., pero no hay una legislación muy exacta ni muy acorde con la realidad actual" y cuando se le preguntó si estaba o no prohibido revelar el manejo de las cuentas secretas, el juez respondió: "No, no está prohibido. Más aún, el código de procedimiento penal establece que el juez tiene amplias facultades para investigar".32
Según informes de prensa posteriores, en un acta de juzgamiento de las cuentas secretas se indicaba que "Entre el 5 de agosto de 1992 y el 30 de septiembre de 1995 se gastaron 17.800 millones de sucres, de los 19.690 millones que ingresaron en las cuentas de los gastos secretos de la vicepresidencia, quedando un saldo de 1890 millones". Así, el ex vicepresidente ecuatoriano Alberto Dahik habría gastado unos 6.2 millones de dólares de la cuenta de gastos reservados durante sus tres años en el Gobierno. El defensor de Dahik aclaraba, sin embargo que "Las cuentas de Dahik no fueron secretas, y de esta situación tuvo pleno conocimiento el contralor desde la fecha en que se abrieron las cuentas".33 La causa judicial sigue su trámite.
Por último cabe recordar el procesamiento judicial del ex presidente venezolano Carlos Andrés Pérez por malversación de "gastos reservados".
23. Alfred B. Prados, "Intelligence Budgets: Contents and Releasobility", Congressional Research Service Report for Congress, Agosto de 1989, Washington D.C.; George Picket, "Congress, the Budget and Intelligence", en Intelligence: Police and Process, editado por A.C. Maurer, M. D. Tunstall y J. M. Keagle, Westview Press, Boulder, 1985.
24. Resolución del Senado 400, 19 de Mayo de 1976; Resolución de la Cámara de Representantes 648, del 14 de Julio de 1977.
25. Steven Kosiak, Defense Budget Project, Washington D.C., 28 de Junio de 1993.
26. John Pike, "The NRO, NSA & DIA Budgets: Everything you always wanted to know but weren't cleared to ask", F.A.S., Washington DC, 20 de Julio de 1993.
27. La Nación, 6 de Noviembre de 1994, citando un cable de la agencia AFP.
28. Secrecy & Government Bulletin, N 54, Noviembre de 1995 p. 1; y N 49, Junio de 1995, p. 1-2, Federation of American Scientists, Washington D.C.
29. La Nación, 28 de Diciembre de 1994.
30. La Nación, 4 de Abril de 1995.
31. La Nación, 26 de Octubre 1995.
32. Ver La Nación, notas especiales por C. M. Reymundo Roberts, 16, 17, 21 (reportaje al presidente de la Corte Suprema), 22 de octubre de 1995, Buenos Aires.
33. La Nación, 1ro de Diciembre de 1995, Buenos Aires.